周大平

周大平

眼下，唯一能准确概括农村民办中小学生存困境的措词，也许非“挣扎在生死节点”莫属。如果说21世纪初的部分公办中小学转制，利用名校有形和无形的国有资产谋利，使农村民办中小学的发展空间受到挤压，以至出现整体走弱；那么伴随近两年农村义务教育经费保障机制的逐步完善，在生源危机中越陷越深的农村民办中小学，似乎已经完成了在教育资源上“拾遗补缺”的历史使命，走到了尽头。
据全国第五次人口普查结果，中国城市目前有2000多万流动儿童。他们随务工的父母进城后，近半数存在不能及时入学、“超龄”上学或成为不在学“童工”的问题。2003年教师节，温家宝总理专门到北京石景山区玉泉路小学，看望在那里借读的农民工子女，为他们在黑板上写下了“同在蓝天下，共同成长进步”的祝愿。
就在各城市按照国务院的指示，要“以流入地政府为主，以公办学校为主” 解决流动儿童借读难时，在农民工子女大量流出的农村，却出现了不少招不到学生的公办“空壳校”，致使几年前政府投巨资建起的一座座校舍成为摆设。在适龄少儿不断流出的山西朔州、江苏宿迁的部分农村，一些公办中小学越来越“门可罗雀”，最先撑不住的就是那些定位于留守儿童且没有特色的民办中小学。

大量民办中小学被迫退出教育市场

“适龄少儿数量减少”这个农村受教育人口的新变化，涉及农村义务教育资源配置上的调整，在地方政府力求控制和适度削减资源的供给时，民办中小学无疑首当其冲。同时，对农村民办中小学的命运一样构成强烈冲击的还有政策环境的新变化。其一是2000年开始的“名校变民校”，许多地方政府从“靓女先嫁”出发，选择了一批优质的公办中小学实行“民营机制”（俗称“假民办”），将本属于免费提供的公共服务变为“摇钱树”，诱导家长出高价购买。央视《焦点访谈》曾在“学校改制苦了谁”一期中，披露了一名初三女生求学的无奈经历：她因家附近的（省重点）中学改制，家长交不起一年近万元的培养费，而舍近求远到一所离家十七八里路的中学就读，每天骑车往返学校要两小时。
“名校办民校”后的高收费，很快被许多地方政府归纳为“要象办民办教育那样办公办教育”，在表现最为突出的拥有优质教育资源的重点校，无所顾忌地为“择校热”和高昂择校费推波助澜，严重损害了公办教育的公益性，破坏了公平竞争的市场秩序。从河北涿鹿、河南沈丘、湖北监利等一些进行如此“市场化”改革的典型看，公办校的“改制“主要面对市普通高中的教育需求，而农村民办中小学则主要面对乡村义务教育阶段的需求。
然而，就是这种在地方政府强力介入下似乎是不经意的教育资源划分，为农村民办中小学的发展埋下了隐患。2004年至2006年，“两免一补”政策以一种过渡性的方式，由政府财政把这一专项资金按照贫困生人数下拨，它所强调的是对农村贫困家庭学生（不论就读于公办校还是民办校）的个体援助。2006年9月1日，新修订的《义务教育法》开始施行，它所强调的是政府在均衡配置义务教育资源方面的责任和义务，以及中央的财政援助主要用于资助地方政府进行更加均衡化的教育资源整体布局。同年，国务院将农村义务教育全面纳入国家财政保障范围，开始建立中央和地方分项目、按比例承担的农村义务教育经费保障机制，“两免一补”作为该保障机制中的四项内容之一，它的内涵、意义和实施方法都发生了变化。
由于就读于农村民办中小学的学生，不能享受“两免一补”，在许多学生迅速流向公办中小学后，约有1/3左右的农村民办中小学迫于生源严重不足而倒闭。在公办教育十分薄弱的豫东某县，2001年承担着相当一部分义务教育任务的120多所农村民办中小学，到2006年竟有上百所退出了市场。2007年暑期，尚未退出的一些农村民办中小学为“两免一补”与当地政府发生直接冲突，后来通过社会舆论和法律援助，才化解了险些出现的群体性事件。

政府难以包揽农村义务教育所有问题

回顾过去10多年，很多县市由于公办教育资源不足，使一批上世纪80年代末和90年代初创办的农村民办中小学为义务教育提供服务成为可能，其中大部分在帮助政府于新千年到来之际基本实现国家“两基”目标的努力中做出了贡献。时至2006年，一项国家级教育科学课题《西部地区农村中小学合理布局结构研究》提出警示：“新一轮农村中小学的布局调整方向是教育资源向县镇集中，将使原来分散的教学点变成‘失学点’，进而会使多年来努力提高的入学率直线降下来。”原来，农村公办中小学实行“撤点并校”，尽管有些在政府财政支持下搞起了寄宿制，但寄宿生的食宿支出却又成为家长们新的经济负担。于是，在一些偏远农村，一批为这部分学生提供就近读书机会的民办中小学，便与集中于县镇的公办中小学形成了比较合理的分布格局。
然而，这并不等于政府允许那些不按照国家统一要求开设课程、低水平管理、低素质师资、使学生在危房中上课的民办中小学存在。也就是说，如果当地公办义务教育资源不足，那些坚持正确的办学方向，师资和硬件设施等办学条件合格的民办中小学，在获得政府委托后，才可以根据协议或合同获得相应的财政支持，同时对学生不再收取杂费，或者起码是根据当地物价局核定的收费标准少收。其次，按照义务教育阶段办学标准办学的民办中小学必须有协议的制约，以避免其出现一方面接受公共财政的资助，另一方面却超标准收费的行为。
中国的基本定位是一个发展中国家，城市与乡村，中西部与东部的发展不平衡是一种客观存在。在这样的大背景下，社会的急剧转型又加速了农村向城市的劳动力流动，进城务工子女受教育和农村留守儿童受教育问题随之而来。如何应对人口大流动中不断变化的对接受义务教育的需求？发生在北京海淀区的2006年暑期因试图撤销城乡结合部的上百所进城务工子女学校而起的轩然大波又意味着什么？塞尔加．塞克尼是世界银行全民教育资助项目中特别强调布局标准重要性的高级执行官员。他认为，在普及义务教育方面，政府没有弹性的标准就难以满足最小化的人口需求。
早在1998年，国家教委和公安部就曾在一个关于对民办校管理的暂行办法中，首次提出过“简易学校”的概念，意在规定民办中小学的办学条件只要“安全、够用”即可。毕竟，“为适龄少儿提供上学机会”是政府在义务教育领域的首要执政目标。在陕西蒲城的一些农村，选择就读办学特色明显的民办中小学的适龄儿童数量有所增加的现象告诉人们：在公办教育“撤点并校”后的偏远农村，还存在的一些规模相对较小，“简易”、“平民化”、“粗茶淡饭式”的民办中小学，或许更需要政府视为一个特殊的民办教育类型来考虑适当降低办学门槛，哪怕仅仅是权宜之计的。

民办中小学在免费背景下的出路

从2007年起，国家开始对全国义务教育阶段儿童少年全面实施统一的、强制性的、公益性的免费教育。首先，这需要地方教育行政部门根据当地实际，对农村民办中小学进行一次疏理排查。回顾以往在许多地方发生的撤销民办中小学的风波，有些就是政府对民办校“放任不管――形成规模――统统取缔”的管理模式引起的。其次，这是对一贯以收费维持运作的民办中小学的最大挑战。义务教育本该由政府提供，政府包揽不了，才可能依法有选择地为暂时无力承担的那部分向民间购买公共服务。作为“有限政府”还应该考虑的是，在逐渐向有能力为义务教育提供全部基本服务的进程中，能否为一批又一批曾经为国家义务教育发展做出贡献的民间力量提供合理的退出机制？
农村民办中小学的未来命运，集中反映着政府能否与时俱进，以“多条腿走路”办大教育，发挥市场在资源配置上的基础性作用。从发展看，随着国家不断加大对农村义务教育阶段的财政投入，一些民办中小学的发展空间逐步受到紧缩乃至被“边缘化”是必然的。由于政府当初给民办校批地时，是按照教育事业用地的价格标准批的，这一点已经堵住了一些民办校日后可能为赚钱把地皮挪作他用的“回头路”，因此义务教育阶段的农村民办中小学，就只有可供选择的三条出路：一是办出特色，为农村留守儿童提供选择性的（收费）义务教育；二是转成非义务教育阶段的（收费）职业学校；三是因招不到学生的民办中小学，经由当地政府收购后体面地退出市场。
当今，义务教育的新的坐标系已经出现，政府为公办中小学提供的只能是基本达标的、相对均衡的、非选择性的、免费的公共教育资源。从促进义务教育均衡发展和保障公平竞争的角度，政府对假市场化之名、行营利之实的“名校办民校”的强力清理是必要的，其难点在于教育行政部门如何从与“改制校”结成的利益共同体中退出。另一方面，农村义务教育政策环境的改变，抬高了民办中小学的竞争平台和办学成本，迫使民办中小学必须在定位、结构、教育模式上做出调整，避免与公办中小学同质化。如果找不到新的生长点，或提供不了适应社会需求的有特色的教育服务，那么这样的农村民办中小学就真的失去了继续存在的价值。（2008．3．11）